内容摘要：2003年9月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》和《人民监督员制度试点工作方案》（以下简称《规定》和《方案》），并于十月下发到天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市人民检察院进行试点。[4]一时间，这十个地区的人民检察院工作如火如荼地开展起来，各大媒体也争相报道：何人被聘为检察院的人民监督员了，某拟不起诉的案件接受人民监督员的建议决定起诉了等等。[5] 可就在这些新闻大肆宣扬的同时，许多具有法学专业知识的人士，包括许多检察官，都对这一制度不甚“感冒”，[6]认为其一是从理论上讲违背了国家公共权力结构的基本要求，二是从实践方面看于法无据，难逃违法之嫌。
按照《规定》，人民监督员对检察院直接受理侦查的“三类”案件进行监督。对这“三类”案件，不是检察官们被动地坐等监督，而是主动送上门去接受监督。根据规定，公诉部门、侦查部门等应将这三类案件的书面材料主动、及时地移交本院专门设立的人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。这一监督，不是群众性舆论的批评监督，而是有组织的“有权”监督。《方案》中要求，地市以上检察院要在研究室设立人民监督员办公室，配备工作能力强、懂业务、善协调的干部，区县院要确定专人负责此项工作。并且，如果检察长不同意人民监督员的意见时，要将案件提交检察委员会讨论，根据需要，人民监督员可以列席检察委员会会议。人民监督员中的多数对检察委员会的决议有异议的，可以要求上一级检察机关复核。这一规定，大有将“监督”进行到底的劲头。依照《规定》，人民监督员的工作经费，在各级检察机关业务经费中列支纳入财政预算，由同级财政核拨。可见，人民监督员制度与我们平日所说的宪法中的公民的监督权是完全不同的。类似点只有一处，就是匿名性。公民进行检举、控告时可以匿名。人民监督员在进行独立评议时，亦采取无记名投票方式表决，按照少数服从多数的原则形成意见。这与我们平日熟悉的投票表决方式颇为相似，但问题是通常的投票表决往往是人员的选任等，而不是法律案件的处理。捕与不捕、诉与不诉，往往只在一票之间。检察官们讨论研究案件，依法要进行实名表决，反对意见要记录在档。人民监督员的这种无记名投票方式实在值得商榷了。
没有人否认，最高人民检察院推出这一改革意见的良善动机，如“进一步完善检察机关查办职务犯罪案件的外部监督机制，促进依法正确行使检察权”、“提高执法水平和办案质量”。然而，动机的良善并不必然等同于行为的正当性。我们从未否认过权力监督的必要性，但也追求用以监督权力的权力（权利）的合法性。我们要求正义的结果，更要求保证实现正义过程的正义。人民监督员制度有着美好的设计目的，而其设计的理论和法律基础，却是这一制度能否有效和良好运行的关键。
关键词：人民监督员 监督 检察权
一、权力需要监督
从广义上看，权力是特定主体将其意志强加于他物、使之产生压力既而服从的能力。这里所讨论的主要是狭义的权力，即国家权力。这种权力从本质上讲是特定的力量制约关系，从形式上讲是特定的公共权力。[7]由于这种特定的力量制约关系，权力具有了强制性和非平等性的特点。一般说来，权力是由国家的法律赋予某一特定主体的（并以国家强制力保证实施的）。这种法定的资格，使权力的拥有者可以通过权力去支配他人的意志，而被支配者由于力量上的不平等只能选择服从，否则就可能承受不利后果。权力的这些特点，激起了权力拥有者扩张权力的欲望，提供了以权谋私的可能，侵害了正常的法律秩序和私权利的利益。因此，对权力的制约与监督就成为法治国家的的重要任务之一。权自法出，法外无权，从形式上保证了权力来源的正当性，留出了与之相对的私权利的“容身之地”。简单地说，权力监督的必要性源于以下几个方面：
第一、权力的垄断性，或独占性。权力不仅内容是法定的，它的主体亦是法定的。法律规定的各项权力的行使者是特定的，具有排他性，即非此类主体不可享有此类权力。如《宪法》确定的人民代表大会的立法权，人民法院的审判权，人民检察院的检察权等等。可见，法外无权，法外也无权力拥有者。权力的垄断性使某类权力集中于一类主体，使之具有了“号令天下”的地位，可以以其权力发号施令，受者莫敢不从。同时，权力的拥有者对某类事件的垄断性权力，也给其带来了利益。通俗地说，就是“办这个事只能找这个人，别人管不了”，“说了算”的情形更是容易滋生腐败。
应该说，权力首先必须是垄断的，不可能要求权力的普遍化。人人有权即是人人无权。“人人有权”会使权力丧失其调控社会秩序、影响公共关系的效力，而使社会陷于无序。另外，由于权力的强制性特点，它可以要求对方的绝对服从，所以极易发生扩张而超越原有的法定的界限，造成对私权利的非法强行干预。因此只有通过法律设计，使权力的主体和内容具有特定性，使这种强制性干预成为国家有权机关的垄断性权力，私权利的利益才能得到保护。否则，任何人都有权力强行干预他人，必将引起纠纷和混乱。
然而，如前所述，“说了算”能使主体具有权威，使他人产生服从心理，便于权力的行使，但“说了算”亦是容易造成权力腐败。所以，权力的制约是十分必要的。一方面是各类权力间的相互制约，以权力监督权力，如检察权和审判权；另一方面，是权力与权利之间的制约，以权利监督权力，如《中华人民共和国宪法》第27条规定的公民的政治权利中，即有批评、建议、检举和控告权。除了对权力的外部监督外，还有权力主体系统内的内部监督——自我监督。这些监督，使权力拥有者行使权力的行为小心翼翼、谨遵法律的要求，依法行使，在一定程度上避免权力滥用。
第二，权力拥有者的自身缺陷。权力是一种客观的存在，但权力的实现过程却存在着许多主观因素。权力是通过其拥有者的行为来实现的，虽然法律对权力的行使规定了许多客观标准和程序，然而事无绝对，人的主观性因素始终影响了权力的行使。首先，权力主体的智识缺陷。社会生活是复杂的、多样的，同时也是处于不断的变化和发展中。无论是关注自然界本身的自然科学还是以社会现象为对象的社会科学，其内容都是广泛而又多层次的。当权力根据它的法定内容进入到这些纷繁的领域中，其主体的知识水平必然出现不及的情形。比如说，法官拥有高水平的法律专业知识和素养，但在审理有关专利侵权案件时，往往感到力不从心。因为此类案件的判断除了法律依据外，还常会涉及到一些技术性问题，邀请该学科专家参与是理所当然的，也是保证审判公正的要求。其次，权力主体的道德缺陷。如果说智知的缺陷影响权力的实现，是一种“好心不一定能办好事”，尚属一种良性错误，那么，道德缺失则会导致权力性质的根本颠覆。人性是一种复杂的社会存在。“性善”、“性恶”问题几千年来一直是人们争论的焦点。市场经济下，人们被认为是追求个人利益最大化的“经济人”，人与人之间的关系好常以利益加以衡量，。当然，利益并非仅指经济利益、政治利益，或曰名利，它在更广泛的意义上表达了人们的一种内心的满足感，例如家庭亲情，事业、学业上的成就感等等。因此，追求利益无可厚非，而追求利益的手段则让人值得思量。如前所述，权力是一种可以要求他人服从的能力，权力者因其占有的资源而获得支配权。权力本身是无法转让的，但权力的实施结果却可能出现转让。如：通过影响检察官而影响职务案件的侦查和起诉，最终使检察权的行使呈现出对实施影响者有利的结果，这时，检察官已不再是独立行使权力的主体，而成为实现结果的工具。可想而知，让这位检察官甘做工具的必然是某种利益。“君子爱财，取之有道”，以牺牲国家权力来牟取个人利益不仅“无道”，更是违法之举。人无完人，我们不可能要求每个权力者的道德至善，因此必须用法律设计来弥补可能出现的道德缺失，权力监督便是其中一种。
第三，权力间的一种制衡。孟德斯鸠曾说“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用到极限，这是一条万古不易的经验。”他主张以权力制约权力，将立法、行政、司法三权分立，使之相互独立，又有所牵制，以达到他所希望的制衡。这种制衡更大程度上是一种政治上的需要，用以预防政府权力的过分扩张和专断的行使。在法治国家中，这种政治上要求的制衡则是通过法律安排来完成的。我国不是实行三权分立的国家，但我国同样要求权力间的监督和制约，就检察权、审判权而言，一方面规定了人民代表大会对检察官、法官的领导、监督；另一方面，检察权本身就是一种司法监督权，而法院亦可通过庭前审查程序、被害人起诉行为等实现对检察权的监督。
二、作为国家权力的检察权的独立行使和接受监督
在我国，检察机关依法行使检察权的内容是：自侦权、公诉权、侦察监督权、执行监督权。对于检察权的性质，有这样几种观点：一种是认为检察权是司法权的一种；第二种是认为检察权中不涉及审判权，并且检察机关上下级之间有行政隶属性，因此检察权更多的是一种行政权；第三种将检察权进行了分解，认为其具有双重性质，是行政权和司法权的结合。一方面公诉权的行使是一种司法职能；另一方面，对自侦案件的侦查权则是典型的行政权。毫无疑问的，作为一个国家机关，检察机关通过行使宪法及相关法律赋予的检察权，实现国家权力的内容。
检察权的独特性质要求其行使中的独立性。为保障检察权的独立，我国宪法第131条明确规定：“人民检察院依法规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”联合国《关于检察官作用的准则》也规定了类似的内容，如第4条规定“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。”检察权的独立行使基于以下几方面的理由：
第一，检察官的专业职责要求。检察官是法律职业共同体的组成部分之一，顾名思义，检察官是一个专业化、职业化的队伍。与法官的专业化类似，检察官同样具有自己独立的知识体系，包括法律思维方式、法律专业知识等。当年引起社会重大争议的“复转军人进法院”[8]一文再三强调了法官的专业化问题，其实检察官又何尝不是如此，并且我认为，检察官应当具有更高的专业素质与人格品质，因为他担当了对法官的法律监督任务。根据我国检察官法第10条第6款规定，检察官的专业要求有：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满二年。” 在今年山东省检察院机关招考应届大学毕业生时，更是提出了“一等奖学金、主要学生干部、英语四级”等到高标准，旨在提高检察队伍的专业水平。一方面，专业化和职业化是检察官独立行使检察权的一个重要知识条件，无此，检察官就与国家机关一般的公务员所差无几了；另一方面，检察官的专业化和职能化要求检察官的独立。如果没有独立性，任何机关、团体甚至个人都可以干涉其活动，且不论这种干涉会不会引起检察权的不正当行使，它至少会导致检察权的非专业化行使。虽然我国的法治教育已有了一定程度的进步，但决不可能达到人人皆专业的地步。这些非专业的人士，或凭权力，或因利益，或以道德舆论来干预、评价检察活动，使检察官难以专业地行使检察体权，最终可能会导致权力行使的非正义结果。因此，为了保护检察权得以合法地、专业化地行使，亦需要保证检察官行使检察权的独立性。
第二，更为直接的，检察权的内容要求行使，如前所述，检察权主要包括公诉权、侦查权（自侦案件中）、法律监督权（侦查监督、审判监督、执行监督）。首先，公诉权是司法权的一部分，包括代表国家对犯罪嫌疑人的追诉以及不起诉二个方面。因此，公诉权的行使本身就是一个适用法律处理案件的过程。公诉权的公正与适当运用，必须排除各种干扰，只遵从法律。其次，检察机关依法享有自侦案件的侦查权。侦查行为是一种具有尖锐对抗性的行为，尤其是职务犯罪侦查，是法律与权势的一种较量，它不仅是一种司法活动，而且具有一定的政治意义，可能引起一系列社会反应，某些社会力量甚至有权势者可能企图干预这种侦查追究活动。[9]因此，执法行为的独立性尤为重要；最后，法律监督权的性质要求独立。检察机关的法律监督，主要是一种以侦查、审判，以及执行行为为对象的司法监督。保证检察机关及其法律监督活动的独立，是监督的有效性与公正性的必然要求。
第三，从广泛意义上说，检察权独立是司法公正的保障，是法治的基础。在公诉案件中，公诉权的行使启动了司法程序，如果公诉权受到了非法干预，司法公正显然无法实现。并且，由于法律监督权的存在，审判机关的审判程序、审判结果等也要受到检察权的制约，如果在检察权的环节出现了非法律因素的非法介入，不仅审判中的正义难以实现，业已建立的法官（审判）独立也必将受到侵害。法治国家的基本要求就是依法治国，依法办事。根据这一要求，法律规定审判权和检察权的行使要“以法律为准绳，以事实为依据，”即依法行使原则。同时规定了法官、检察官行使权力的独立性。康德说：“如果一个人不需要服从任何人，只需要服从法律，他就是自由的”。在这里，我们可以说，“如果检察官不需要服从任何人，只需要服从法律，他就是独立的。”近几年来，我国实行了主诉检察官制度就是一种检察官依法独立办案机制，是检察官独立机制的初级形式或过度阶段，体现了检察官独立的一般规律和检察改革的发展方向。[10]
检察机关兼具司法机关与行政机关的性质的特点，使人们在讨论检察权独立的同时，不得不关注检察一体制问题。检察一体制主要包括三方面的内容：一是上下级检察院在工作上的领导关系，比如下级检察院必须执行上级检察院的决定，上级检察院在必要时可以处理下级检察院管辖的案件或是将自己管辖的案件移送下级检察院办理；二是跨地区检察院的协调行动，检察官在跨地区执行职务时可以请求当地检察院的协助，进行某些诉讼活动；三是在同一检察院内部，检察长，上级检察官对检察官的领导和监督。可见，检察一体制是关于检察官活动统一化的制度，它在一定程度上给检察官独立行使检察权设立了限制。但是，这种从检察机关内部设置的限制，恰恰从外部肯定了检察权的独立性。上下级检察院、检察官对内具有隶属性，协调一致、行动统一，行成了一个完整的国家检察体系，实现了检察队伍的职业化、专业化要求；对外，检察官作为一个共同体，享有依法独立行使检察权的权力，任何人、社会团体和机关均不得非法干预。所以说，检察权的独立行使与检察一体制并不是截然对立的，而是互为条件，互为界限的。一方面，检察一体制要求检察官在行使检察权时，应接受上级检察官的指令与监督，维护检察工作的统一；另一方面，检察权独立要求上级检察官在对下级检察官进行领导时，应注意保护检察官的独立性，减少那种日常的或行政性的请示汇报和批示等行政命令。同时，下级检察官对上级检察官的违法指令有拒绝的权力。
检察一体制更多的是在检察系统内部发挥协调管理、领导监督的作用。作为一种国家权力的检察权除了要求内部监督外，仍需要行之有效的外部监督。首先，在现代司法活动中，公诉案件的范围十分广泛，且公诉机关享有起诉裁量权，起诉或不起诉，以何种罪名起诉，皆由检察官来决定。公诉行为启动了审判程序，一般来说，法官应当根据公诉人——检察官的公诉罪名进行审理、判决。不起诉则直接具有了裁判权的性质。因此，公诉权（包括起诉与不起诉）的行使对审判有着直接的影响，为了防止公诉环节出现非法因素，有必要对其进行监督。另外，检察机关依法对自侦案件享有侦查权，并依法行使侦察监督权。这就造成了同一主体既是办案人（侦查人），又是监督人的情形。从法治的要求看，法律监督权具有单向性和不平等性特点，而这里就出现了自己监督自己的问题，如何保证监督的有效性就成为一个关键问题。在我国的司法实践中，对检察权的制约主要有被害人的申诉权，法院的庭前审查制度，公安机关的申请复议、复核权等。
对检察权力依法进行制约是十分必要的，并且，通过分析几种现存的监督制约方式，会发现对检察权力的监督与检察权的独立行使并不矛盾，反而是从法律上排除了对检察权的非法干预，保护了检察权的独立。第一，对检察权进行法律监督、制约的主体是特定的。只有法律规定的主体，才可依法对检察权提出法律监督。公民个人、社会团体对检察权的监督，一般只是一种舆论监督，不具有法律效力；第二，监督程序的法定性，即依照法律规定的程序对检察权进行监督；第三，监督发生的被动性与条件的法定性。对检察权的法律监督，是一种被动的监督，即只有发生了法定的情况后，才产生法院、公安机关等的监督，而不是检察机关送案上门，请示监督，也不是法院、公安机关等主动要求监督。另外，监督的启动原因也是法定的，即只有当发生法律规定的条件后，才产生法院等进行监督的结果。
三、人民监督员制度——以权利监督检察权的几个问题
2003年9月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦察案件实行人民监督员制度的规定（试行）》和《人民监督员制度 试点工作方案》，在十个省、自治区、直辖市人民检察院试行人民监督员制度。如前所述，检察权的独立行使应依法受到监督制约，以保证其运行的合法性。这种监督，除了国家权力监督外，也包括社会团体、公民的权利监督，即以权利制约权力。这里，权利主要是指公民的政治权利。《中华人民共和国宪法》第二章规定了公民的政治权利和自由，包括选举、被选举权、参政权、知情权、监督权、言论自由、结社自由、罢工自由等。社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。[11]这是权利制约权力的基础，也是公民监督权的来源。与国家权力间的监督、制约相比较，这种社会团体、公民个人的权利监督具有一些公权力无法实现的优势。首先，权利的监督范围更为广泛。权利的广泛存在使其能深入到社会生活的更细致层面，更广泛地监督权力的行使；其次，权利的监督内容更为全面。法律没有限制权利监督的具体内容。因此，权利监督比权力监督涉及到更全面的内容，如除了行为合法性外，还可能涉及合理性问题；第三，权利的监督主体更为广泛。只要是依法享有权利的公民个人、社会团体，都有权对国家权力进行监督。相较于权力监督主体的法定性，权力监督主体更为广泛、多样，容易调动公民的积极性，提高公民法律意识，加强权利监督的效果。
可见，人民监督员制度作为一种权利监督的形式存在，是合理的，也是十分必要的。然而，仔细分析《规定（试行）》和《方案》，会发现正在十个地区试行的人民监督员制度存在一些不合法的情形，这些内容不但影响了人民监督员权利的正常行使，更破坏了检察权的独立行使，有悖于司法改革和法治建设的要求。
首先，人民监督员制度的监督权性质不清，人民监督员的资格不明，不利于人民监督员制度的推行和检察权的独立行使。《规定（试行）》第二条、第三条分别规定：“人民检察院办理直接受理侦查案件，应当接受人民监督员的监督。”“人民监督员应当依法公平公正履行职责，促进检察机关正确行使检察权。”可以说，这是人民监督员监督权产生的直接根据。人民监督，顾名思义是以“人民”为主体的社会力量行使的对国家权力的监督，其监督权的效力来源是宪法中公民的政治权利。根据宪法规定，公民有监督国家机关及其工作人员的权利，监督的方式包括批评、建议、检举和控告。可见这种监督权是权利，而非检察机关的法律监督权的权力。与权力相比，权利更强调主体行为的自由度，表达了主体的自由意志，并且往往在形式上要求主体的平等关系。这同权力的强制性，主体地位的隶属性（尤其是行政权力）有着根本区别。因此，权利的行使与权力的行使大不相同，其法律后果也截然不同。在法治社会，权力法外无权力，使用权力行使受到法律的严格限制，同时，也保证了法定权力的有效实现，法定主体依法行使权力，受体必须依法接受，否则会受到法律的惩罚；权利亦有法定的，但权利并非都是法定的，权利是可以推定的。一般来说，法无明文禁止，权利主体即可行为。权利比权力拥有更广泛的主体，更大的自由，相应的，对权利的侵犯或违反并不必然导致制裁或行为的无效。如：合同义务的违反，权利人可以选择继续履行；受欺诈而订立的的合同，权利人可以选择继续有效等等。可见，违反权利的救济往往注重补偿性。由于权利的这些特点，权利的行使方式更为多样，且不具备与权力一样的强制性。
如前所述，人民监督员的监督权在法律上应属于权利，依照有关权利的法律规定来行使。但是，在《规定（试行）》中，人民监督员的监督权更倾向于权力而非权利。《规定（试行）》第十三条规定：“上级人民检察院在各地的人民监督员，可以对本地检察工作实施监督，必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况”；第十五条规定：“被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，承办案件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门。侦查监督部门应当在七日内提出审查意见，认为应当维持原逮捕决定的，应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备”；第十六条、第十七条对撤销案件和不起诉案件也作了相似的规定；第二十一条规定：“检察长应当对人民监督员的表决意见和检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议”；第二十二条规定：“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果”。这些内容更多的强调了人民监督员的主动性监督，要求检察机关在三类案件的处理中自觉主动要求人民监督员的监督。虽然没有规定人民监督员的监督权行使的强制性权力，也没有要求检察机关必须服从其监督意见，但人民监督员有申请上级检察机关复核的权利，实际上使人民监督员具有了足以影响案件处理结果的能力。且不说案件在人民监督员与检察机关、检察委员会之间的几经周折，有异议即可请求上级复核，如此层层复核，人民监督员把监督进行到底（可能从基层检察院直至最高人民检察院），法律的效率也遭到了严重破坏，检察官独立行使检察权亦受到了很大的干扰。这种情况在人民监督员的权利行使程序中尤为突出。这里暂且不论。
人民监督员的资格，根据《规定（试行）》第五条应具备以下条件：“（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满二十三岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策水平、法律水平”。一般来说，人们的心目中监督者应当具有比被监督者更为高尚的道德品质和更为优良的专业素养。我们可以相信人民监督员的善良品格，而“较高的政策、法律水平”则过于笼统，相较于检察员的任职资格，并不能保证其专业水平的优越。现在在有些地区，甚至出现了对人民监督员的法律培训情况。法律职业教育不同于普法教育，有其独特的规律性，法律思维的形式需要一个系统的训练和知识积累的过程，并非一蹴而就。这种情形下，就很难避免对法律不足够熟悉的人民监督员以其自己的智识水平（可能有许多非法律因素）来监督检察机关的专业性案件，并提出意见。若检察委员会与其意见不一致，还可以要求上级检察院复核。这又如何保证检察官这一职业共同体的职业化、专业化，保证检察权依法独立行使呢？而司法改革所追求的司法公正也有可能遭到破坏。
第二，人民监督员行使监督权的方式规定不恰当。《规定（试行）》第十五条—十七条规定了就三类案件、检察机关的案件承办部门应主动送交人民监督员监督的要求。人民监督员的监督权的法律效力的基础应当是《中国华人民共和国宪法》规定的公民的政治权利。其中，行使监督权的方式主要有批评、建议、检举、控告，并没有直接进入国家机关主动干预的权利。而作为国家法律监督主体的检察机关，在行使监督权时，也往往以被动监督为主，针对可能发生的违法行为进行监督。人民监督员制度的这种要求检察机关自动上门接受监督的规定，既没有法律的依据，也没有合理性。一方面，送交接受监督的案件只有种类要求，并未规定诸如有人检举或异议等条件，所以送交案件的数量必然众多，且质量不同，增加了人民监督员的工作量，降低了办案效率；另一方面，将自己办理的案件主动送交人民监督员监督，不符合人之常情，且主诉检察官由于要承担案件责任，在送交监督时可能问题更多。比如，依据人民监督员的建议改变的案件，被证明有错其责任如何承担？还有就是在实际操作中，检察官将不好处理的案件简单办理后，交给人民监督并接受人民监督员作出的修改意见，以平衡关系或推卸责任。
人民监督员的监督程序依据《规定（试行）》第二十条规定依下列步骤进行：“（一）由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；（二）由检察官向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；（三）人民监督员可以向检察官提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；（四）人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果和意见由办案部门附卷存档”。可见，人民监督员对案件的了解是书面的、间接的，本身并不参与案件的调查和审理。一般说来，这种只对案件书面审理的情况，只适用于事实清楚，法律规定明确的案件。显然，送请人民监督员监督的案件并非都是如此。仅通过听取有关案情、主要证据、相关法律的介绍，很难切实掌握案件的关键，并容易被片面言论所误导，影响司法公正。这种办案方式从根本上违反了司法规律的亲历性要求。
这一条还涉及到人民监督员监督表决制度。其第四款规定：“人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果和意见由办案部门附卷存档。”此款的规定可能考虑到对人民监督员的安全保护，但是对一个案件的表决结果不仅意味着权利的行使，更意味着责任的承担。错误的判决可能会影响一个人的一生，影响司法公正的实现，影响国家法治的建设。法官与检察官有关法律规定，在进行表决时实行记名投票，以少数服从多数的原则形成意见，其中反对意见应记录在案。这样做，一方面对投票表决人正确行使权利是一种心理约束；另一方面也是错案发生后追究责任的依据。而无记名投票就使这种约束的压力消失，也使责任的承担无从谈起。通过对人民监督员贿赂、干预来实现对检察权的非法影响的可能性大大增加了。
除了监督程序的设计不当外，人民监督员的监督内容也有不妥之处。《规定（试行）》第十一条规定：“人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有下列情形之一的，有权提出纠正意见：（一）应当立案而不立案的；（二）超期羁押的； （三）违法搜查、扣押、冻结的；（四）应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；（五）办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的。”根据该条规定，人民监督员的监督内容不仅有程序性监督，也包括实体性监督，即必须对实体问题做出判断才能对监督事项做出决定。但是，正如前所述，人民监督员并非法律职业共同体的组成部分，且大多数属于非法律专业人士。既使是法学专业人员，如法学专家，其理论研究与检察工作的实践也需要一个长时间的结合过程。“术业有专攻”，人民监督员的本职业务再精，也不能保证其对检察专业工作的意见的正确性、优越性。相反，检察官则具有这一业务方面的优势。因此，客观标准较为明确的程序性监督应是人民监督员的主要工作，如有无贪赃枉法等等，也是人民监督员制度设计的主要目的。而依赖于专业知识与主观判断的实体性问题，如立案与否等，不应作为人民监督员的监督内容，否则，可能会影响案件的正确处理，破坏检察权的独立行使。
第三，人民监督员的法律地位不明确、法律责任缺失。《规定（试行）》第四条和第二十七条分别规定：“人民检察院实行人民监督员制度，应当设立人民监督员办公室，作为人民监督员的办事机构”，“人民监督员开展监督工作所需经费，应当在各级人民检察院业务经费中列支，纳入财政预算，由同级财政核拨”。从理论上看，人民监督员制度应当属于社会监督的一种方式，是依据公民的政治权利的规定而进行活动的。在这个意义上，人民监督员非国家工作人员，不属于检察系统的一个职能部门。《规定（试行）》第四条要求在检察院设立人民监督员办公室，负责人民监督员的有关工作。据了解，该办公室一般设在检察院的研究室，由检察院的工作人员担任负责人。将办事机构设到国家机关内，这是社会监督所不能、也不应享有的权利。而人民监督员不仅在检察机关——其监督对象内设立了办公室，并且活动经费也在检察机关业务经费中列支。这就使人民监督员的法律地位处于一个不明确的状态。不是检察机构的一部分，怎么可以使用国家拨款的检察业务经费，怎么可以将办事机构直接设进检察院；另一方面，由于人民监督员与检察院的这种经费和人事的密切联系，又怎么能切实实现人民监督员外部监督的独立性、有效性。因此，必须在理论上与实践中明确并统一人民监督员的法律地位——公民政治权利的行使方式，社会监督的一部分，而非国家行政机构，非国家权力的主体。只有这样，才能使人民监督员制度合理化、合法化，并真正起到人民监督的作用。
《规定（试行）》对人民监督员的资格、工作范围、程序等作了较为详尽的规定，但却少有一条关于人民监督员责任的要求，只在第三条中提到“人民监督员应当依法公平公正履行职责……”。1但是，通过前面的分析可以看出，依据现有的人民监督员制度，人民监督员享有很大的“权力”，有些甚至可以直接影响到司法审判，如对不起诉案件的监督。加上人民监督员监督程序的简单化，只是通过书面或者间接方式审查，并以无记名投票方式表决，使人民监督员的责任约束减少，任意性裁判的可能性则加大。如此，对于错案无须承担责任，也无从承担（无记名投票使责任的承担找不到依据，无法确定责任使人民监督员的工作缺少法律约束），同时又拥有影响检察权的“权力”（包括提出监督意见权和申请上级检察机关复核权等），使人民监督员的权力和责任明显的不平衡，也使司法公正的实现出现了很大的隐患：通过人民监督员影响检察权的合法公正行使不但可行，而且易行。
人民监督员制度是最高人民检察院为了加强对检察自侦案件的监督，确保依法公正履行检察权而设立、实行的，有着良善的立法目的，也取得了一定的社会效果。然而，人民监督员制度本身也存在着很多问题，比如缺少完备的理论基础和综合的可行性考量，使其在实际实行中可能而且必然会出现干扰检察权独立行使、影响司法公正的不当后果。权力需要监督，依法独立行使的检察权也毫不例外地需要接受国家和社会的监督。人民监督员制度是公民实现政治权利、对检察权实行社会监督的重要方式之一。就目前而言，如何合法、合理地设计人民监督员制度，使其既能担负起人民监督的重任，又能与检察权的独立行使的要求相一致，应当是检察改革中人民监督员制度建设的关键之所在。
[4] 最高人民检察院2004年5月修改了该《规定》，明确要求所有承办直接受理侦察案件的检察机关都应当实行人民监督员制度，接受人民群众的社会监督，人民监督员享有独立发表意见和表述的权利，人民监督员的一次任期是5年，连任不得超过2次，监督员可以自行辞去职务。
[5] 如：《湖北日报》2003、12、16日报道：昨日从武汉市人民检察院获悉，该市首例人民监督员监督案件，经3名人民监督员表决：一致同意检察机关撤销杨某涉嫌民事枉法裁判案。……在撤销杨某涉嫌民事枉法裁判案之前，东西湖区人民检察院随机选出了3名人民监督员，对是否撤销该案进行表决。在本月10日的评议会上，事前已调阅档案的3名人民监督员，就案件的事实、证据、办案程序、适用法律等，向办案人员作了详细了解。监督员认为：由于认定该案的关键证据发生变化，因此同意撤案。3名人民监督员同时还指出，检察机关应对杨某在办案程序上的明显过错，及所在单位对案卷管理上的明显疏漏提出整改建议。
[6] 可参见检察日报正义论坛：法律评论http://www.jcrb.com/bbs/showcolumn.php?fdColumnId=184
[7] 吴育珊：《权力之制约及转移》，载《广东行政学院学报》1999第2期。
[8]贺卫方：《复转军人进法院》，载《南方周末》1998年1月2日。
[9] 龙宗智：《论依法独立行使检察权》，载《中国刑事法杂志》2002年第1期。
[10] 谢鹏程：《论检察官独立与检察一体》，载《法学杂志》2003年第3期。
[
11] 王志连/石磊：《以“权利”制约权力——列宁晚年时对社会主义国家权力制衡的探索》，载《社会科学研究》2001年第3期。
